2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，首次提出了“數(shù)字法治政府”這一創(chuàng)新性概念。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系。可見，在全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，法治維度應(yīng)當(dāng)與技術(shù)維度深度融合、同頻共振。
推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐要求
從目前的實(shí)踐看，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中往往存在對(duì)技術(shù)賦能效用的片面強(qiáng)調(diào)，法治化建設(shè)對(duì)于保障數(shù)字政府變革的重要作用尚未充分發(fā)揮，由此造成了實(shí)踐發(fā)展與既有規(guī)則之間的多重張力。具體來(lái)看，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)需要在以下方面多加著力。
一是完善平臺(tái)系統(tǒng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)。數(shù)字政府變革的首要任務(wù)通常是先開發(fā)信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)、搭建數(shù)字化政務(wù)平臺(tái)，通過(guò)系統(tǒng)間的互通、平臺(tái)間的組合，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，彰顯治理效能。然而，在推進(jìn)數(shù)字政府變革的實(shí)踐中，往往缺乏系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的頂層設(shè)計(jì)工作，這一方面體現(xiàn)為數(shù)字政府變革的統(tǒng)籌建設(shè)體制未有效適應(yīng)整體聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面也表現(xiàn)在未能對(duì)數(shù)字政府所涉相關(guān)政策進(jìn)行更為統(tǒng)一、規(guī)范的整合與完善。頂層設(shè)計(jì)的缺失尤其體現(xiàn)在政企合作領(lǐng)域，如何定位政企雙方的權(quán)利、義務(wù)邊界，面臨諸多法律挑戰(zhàn)。
二是統(tǒng)一行政服務(wù)事項(xiàng)的供給標(biāo)準(zhǔn)。在全事項(xiàng)流程、全閉環(huán)操作等政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，逐漸形成了實(shí)體與虛擬雙平臺(tái)交互的政務(wù)事項(xiàng)整合模式。但由于實(shí)施數(shù)字政府變革的組織者與審批者間的信息不對(duì)稱，線上線下事項(xiàng)協(xié)同辦理尚未建立統(tǒng)一的目錄結(jié)構(gòu)體系，即對(duì)同一件事的線上線下業(yè)務(wù)辦理標(biāo)準(zhǔn)、辦理指南、辦理流程等缺乏精準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的業(yè)務(wù)辦理目錄，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)因缺乏規(guī)范統(tǒng)一的供給標(biāo)準(zhǔn)而降低了服務(wù)改革的有效性。同時(shí)，不同地區(qū)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的差異性也給政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化帶來(lái)了難題，數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式等往往不一致。
三是建立科學(xué)的政務(wù)服務(wù)考評(píng)指標(biāo)要素體系。目前，不少地區(qū)缺乏將群眾滿意度引入政府改革成效考評(píng)的有效機(jī)制，也尚未形成科學(xué)系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的評(píng)價(jià)體系。這主要體現(xiàn)為考評(píng)指標(biāo)設(shè)置與政務(wù)服務(wù)工作脫節(jié)、考評(píng)指標(biāo)要素量化程度不夠、第三方績(jī)效考評(píng)的效用略顯不足等。制定科學(xué)系統(tǒng)的考評(píng)指標(biāo)，充分體現(xiàn)以人民為中心的政務(wù)服務(wù)是數(shù)字政府建設(shè)的重要方面。
四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)的制度供給。在數(shù)字時(shí)代，部分掌握數(shù)字技術(shù)的企業(yè)利用在數(shù)字治理中的優(yōu)勢(shì)地位而獲得海量數(shù)據(jù)，依托傳感器、定位系統(tǒng)、爬蟲技術(shù)等對(duì)用戶的利益訴求、情感偏好等進(jìn)行精準(zhǔn)定量分析。這種由對(duì)數(shù)字技術(shù)的壟斷而產(chǎn)生的對(duì)海量數(shù)據(jù)支配的權(quán)力，對(duì)于保護(hù)處于數(shù)據(jù)關(guān)系另一端的公民的“數(shù)字權(quán)利”提出了更高的要求。個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)的制度供給不足是當(dāng)前掣肘數(shù)字政府變革的重要因素之一，盡管“個(gè)人信息受法律保護(hù)”作為一項(xiàng)重要規(guī)定已被納入《民法典》第1034條，但其中法治元素的融入仍顯不足。尤其是以個(gè)人數(shù)據(jù)為交易內(nèi)容的“灰色產(chǎn)業(yè)”的出現(xiàn)，造成公民對(duì)個(gè)人信息的控制權(quán)日漸弱化，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)力度構(gòu)成了數(shù)字政府法治化建設(shè)的內(nèi)在要求。
數(shù)字政府法治化的實(shí)踐路徑
技術(shù)終究只是助力政府?dāng)?shù)字化變革的一種工具，要實(shí)現(xiàn)政府治理質(zhì)的提升，必然要借助規(guī)則制度來(lái)有效防范可能產(chǎn)生的“技術(shù)專制主義”，進(jìn)而全面形成以法治原則指導(dǎo)技術(shù)運(yùn)用、以數(shù)字工具促進(jìn)依法行政的良性循環(huán)。因此，要探尋數(shù)字政府法治化的路徑，有必要從數(shù)字技術(shù)立法、政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建、合作職責(zé)確定以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)四個(gè)維度著手，全方位構(gòu)建以法治化保障賦能數(shù)字政府變革的穩(wěn)固體系。
一是以法治化完善“以人民為中心”的數(shù)字立法。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于數(shù)字政府的政策文件，整體來(lái)看，這些政策從不同角度涉及數(shù)字政府發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，但鮮有人對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)化的闡述。因而，迫切需要從國(guó)家層面制定數(shù)字政府發(fā)展的總體規(guī)劃與行動(dòng)戰(zhàn)略，明確我國(guó)數(shù)字政府變革的戰(zhàn)略思路、總體路徑等，為各具體領(lǐng)域的數(shù)字化發(fā)展提供政策指引。當(dāng)然，高質(zhì)量的立法需要秉持“以人民為中心”的理念，引入民主的價(jià)值取向，突出對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)，在形成《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》以及《個(gè)人信息保護(hù)法》等基本法律體系的基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)涉數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的有關(guān)規(guī)定相銜接，同時(shí)也要為算法誤導(dǎo)輿情、數(shù)據(jù)資產(chǎn)維權(quán)等個(gè)性化場(chǎng)景提供更具操作性的規(guī)范指引。
二是以法治化推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化制度構(gòu)建。數(shù)字法治政府的建設(shè)成效不只由政府學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)的意愿與能力所決定，更取決于數(shù)字技術(shù)本身的規(guī)制能力。作為政府?dāng)?shù)字技術(shù)的核心要素之一，政務(wù)數(shù)據(jù)常常因其間的割裂化以及不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)間的差異性而阻滯數(shù)字政府變革的進(jìn)程。因此，深入推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著眼于數(shù)字技術(shù)本身，借助政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素間的持續(xù)流動(dòng)。一是要搭建統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。制定政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單并進(jìn)行編碼，在遵循“統(tǒng)采共用”原則基礎(chǔ)上，規(guī)范設(shè)置數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)字政府建設(shè)向規(guī)范化、協(xié)同化方向發(fā)展。二是要構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)化體系。一方面，健全政務(wù)公開事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以編制政務(wù)數(shù)據(jù)公開的標(biāo)準(zhǔn)目錄為主線，明確公開依據(jù)、公開流程、公開時(shí)限、公開方式等。另一方面，完善政務(wù)公開渠道的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分別從線上與線下兩個(gè)維度對(duì)渠道建設(shè)、數(shù)據(jù)發(fā)布等方式進(jìn)行有效規(guī)范。
三是以法治化明確數(shù)字政府實(shí)施合作治理的職責(zé)。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，也必然對(duì)治理思維的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生一定影響。技術(shù)突破了長(zhǎng)期存在的“邊界思維”，重塑并漸趨形成一種開放合作的治理思維。無(wú)論是在理論邏輯抑或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)層面，都已經(jīng)表明合作治理是建設(shè)數(shù)字法治政府、推進(jìn)數(shù)字政府變革的有效路徑。有鑒于此，一是將合作治理納入政府的法定職責(zé)框架。政府部門享有的權(quán)力，不僅是一種職權(quán)，更是一種責(zé)任，以法治化的方式將合作治理明確為政府機(jī)關(guān)“必須為”的特定職責(zé)，而非一種可以自主選擇的治理方式。二是厘清并明確政企間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在解決政企雙方法律關(guān)系定位、權(quán)利義務(wù)邊界等法律問(wèn)題的基礎(chǔ)上，采用激勵(lì)的法治運(yùn)行方式來(lái)維持政企合作治理的穩(wěn)定關(guān)系，譬如允許市場(chǎng)主體作為主要參與者參與到治理過(guò)程中就可視為一種授權(quán)性激勵(lì)。
四是以法治化加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的相關(guān)制度建設(shè)。數(shù)字時(shí)代是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的時(shí)代，特別是由數(shù)據(jù)流動(dòng)所造成的各類風(fēng)險(xiǎn)，已對(duì)個(gè)人權(quán)益和國(guó)家安全造成嚴(yán)重威脅。因此，有必要強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)的制度建設(shè)，采取分類分級(jí)的數(shù)據(jù)安全治理模式，根據(jù)數(shù)據(jù)映射關(guān)系和儲(chǔ)存方式精準(zhǔn)評(píng)估敏感等級(jí)，合理確定其開放屬性，進(jìn)而制定差異化的保護(hù)策略。為了確保全生命周期內(nèi)數(shù)據(jù)的機(jī)密性與真實(shí)性，要在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)銷毀等各環(huán)節(jié)中構(gòu)建相應(yīng)防范機(jī)制。譬如在數(shù)據(jù)處理階段，要構(gòu)建數(shù)據(jù)安全審查制度，不僅能夠借助智能算法來(lái)對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行安全審查，還能在審查程序中引入專家論證以進(jìn)行專業(yè)化評(píng)估；在數(shù)據(jù)發(fā)布階段，要構(gòu)建數(shù)據(jù)傳輸保護(hù)制度，根據(jù)數(shù)據(jù)應(yīng)用屬性、安全等級(jí)來(lái)確定差異化數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則，以此來(lái)選擇相應(yīng)的傳輸渠道，進(jìn)而保障數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程的安全可信。
（本文系蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心、新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心招標(biāo)課題“整體性治理視域下城市基層‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’運(yùn)行困境與優(yōu)化路徑”（22CZHB003）階段性成果）
（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院暨東吳智庫(kù)）
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