改革開放以來，中國不但取得了經濟增長奇跡，同時也取得了世界發展史上的“減貧奇跡”。2020年，中國將實現全面建成小康社會和消除全部貧困人口的重要目標，這是中國反貧困事業的重要里程碑。2020年消除全部貧困人口的目標，是指在高于國際絕對貧困線的標準之上消除絕對貧困現象。然而，這并不意味著2020年后我國不存在貧困問題，而是意味著要在此基礎上繼續提高低收入群體的綜合生活水準，從消除數量型絕對貧困轉向高質量扶貧。因此，盡管2020年中國的全部貧困人口將脫離絕對貧困，但是長期處于社會主義初級階段的基本國情也決定了扶貧事業仍舊是2020年以后中國特色社會主義建設的重要任務之一。那么，如何設定后2020年的國家扶貧事業的基本思路和主要目標？以及如何在制度安排上保證基本目標的實現？這是本文致力探討的兩個問題。
一、扶貧成就
改革開放至今，我國扶貧事業取得了舉世矚目的“減貧奇跡”。這突出地表現為以下兩個方面。其一，從減貧人口數量來看，中國農村貧困人口貧困發生率按照2010年國家貧困線標準，在2018年已經下降到2018年的1.7%，基本接近2020年消除全部貧困人口的目標。按照1.9國際美元/每人每日支出的標準來看，中國也屬于同等收入水平國家中貧困發生率較低的國家。中國的扶貧成就還體現在農村貧困深度的顯著降低。按照世界銀行1.9國際美元的貧困線標準估算，1990年中國的貧困深度為24.4%，2010年下降為2.7%，而2014年進一步下降到0.3%。由此可見，在貧困發生率不斷下降的同時，貧困人口的整體收入水平也顯著上升。總體而言，改革開放以來，持續的高速經濟增長是我國取得“減貧奇跡”的根本性支柱。
其二，中國的國家扶貧制度體系不斷完善，形成了具有中國特色的成熟制度化扶貧體系，這是中國取得“減貧奇跡”的另一大支柱。從中國的國家扶貧體系來看，改革開放以來在不同時期經歷了四個階段，形成了具有階段性特征的四個版本。1978-1985年是中國扶貧體系的1.0版，這一階段主要依靠經濟發展與低水平的社會救助，扶貧的目標是消除饑餓問題。1986-2000年是中國扶貧體系的2.0版，這一時期開啟國家層面的制度化扶貧開發，其目標是在2000年底實現基本解決貧困人口的溫飽問題。2001-2012年是中國扶貧體系的3.0版，開啟了新世紀綜合減貧戰略，國家扶貧行動更加體系化、多元化、精準化，扶貧標準顯著提高。2013-2020年是中國扶貧體系的4.0版，這一階段突出地體現為以“精準扶貧”為主要思路的扶貧攻堅戰略，扶貧體系著眼于“兩不愁，三保障”的多維減貧目標，把開發性扶貧和社會保障扶貧結合起來，并且把消除全部貧困人口作為全面建成小康社會的重要領域。總體來看，在不同發展時期，在中央政府的領導下、各級地方政府負責統籌實施、各類企業和社會組織廣泛參與的全社會、全覆蓋、全方位的扶貧工作體系，形成了以經濟發展為基本動力、以綜合性扶貧政策為合力、以社會保障為托底的中國特色國家扶貧政策體系。
二、主要目標和總體思路
2020年后，在實現消除全部絕對貧困人口的基礎上，國家扶貧戰略的主要目標將從數量型的消除絕對貧困人口的目標轉向高質量扶貧。這仍然涉及到貧困線標準的設定和國家扶貧體系建設。總體來說，2020年后國家扶貧的總體思路是“鞏固、調整、充實、提高”。“鞏固”是指繼續鞏固2020年消除全部絕對貧困人口的成就，防止貧困人口返貧；“調整”是指基于我國當前的發展階段，調整貧困線標準；“充實”是指充實低收入人群收入增長的保障機制；“提高”是指提高最低生活保障水平和精準扶貧的精準水平。
第一，2020年全部貧困人口脫貧的成就需要進一步鞏固。我國農村貧困人口從2012年底的9899萬減少到2018年底的1660萬，平均每年減少1393萬。這一減貧成就是在國家“精準減貧”戰略的推動下取得的。從某種意義上講，“精準減貧”有助于減少公共扶貧資金在使用中存在的“精英俘獲”現象。“精準減貧”戰略強化了各級政府的減貧責任，特別是基層政府的責任。部分地區為了提早實現脫貧目標，在實際扶貧工作中不可避免地采用“運動式治理”思路，即通過短期加大扶貧投入幫助貧困人口脫貧。然而，這種模式能否使脫貧人口實現持久性脫貧仍舊面臨挑戰。此外，2019年和2020年兩年平均每年還要減少800萬以上貧困人口。這部分貧困人口集中分布在14個集中連片貧困地區，涉及300多個深度貧困縣。其中，“三區三州”地區2017年的貧困發生率達到14.6%。這些地區是地理性貧困、生態貧困、人類貧困整體突出的地區，是目前脫貧攻堅的“硬骨頭”。這些地區即使在2020年實現脫離絕對貧困，但是自我發展能力仍然薄弱，縮小與其它地區的發展差距將是一個長期的過程，鞏固這些地區的扶貧成果任務仍然是相當艱巨。因此應當針對這些地區貧困的具體狀況，采取開發式扶貧、教育扶貧、最低生活保障覆蓋等綜合扶貧手段。
第二，調整現行的國家貧困線標準以符合我國當前經濟的發展階段。我國現行國家農村貧困線標準是2011年（按照2010年不變價格）的人均年收入2300元，這個標準也是我國首次與國際標準接軌。需要指出的是，這個標準是收入標準，不同于世界銀行基于每人每日支出水平而設定的貧困線標準。但是，根據世界銀行公布的中國不同口徑的貧困發生率比較，我國的國家貧困線標準還是高于世界銀行絕對貧困線標準。然而，也必須看到世界銀行1.9美元的標準是2015年根據15個最窮國的平均標準設定的，是一個較低的貧困線標準。按照世界銀行收入組劃分，我國在2012年已經成為中高收入國家。2018年，中國人均GDP接近1萬美元（匯率法），并且已經有7個省區（北京、天津、上海、浙江、江蘇、福建、廣東）的人均GDP水平已經超過世界銀行定義的高收入國家組的門檻值；而且，人均GDP最低的省區也超過了世界銀行定義的中高收入國家的門檻值。預計，中國將在2025年左右整體邁入高收入國家行列。因此，現行的國家貧困線標準不符合我國經濟的發展階段，應當在2020年后進一步提高國家貧困線標準，而世界銀行的中低收入國家和中高收入國家的國際貧困線標準為我國未來重新設定貧困線標準提供了依據。需要指出的是，我國在2025年和2030年分別可以按照世界銀行的中低收入國家和中高收入國家貧困線標準實現全部脫貧。
第三，充實低收入人群的收入增長保障機制。農村低收入人群的持續收入增長是未來我國扶貧工作需要關注的重要問題。如果按照世界銀行3.2美元的中低收入國家貧困線標準（對應于2018年價格水平的4971元人民幣），高于2018年農村居民低收入戶的平均收入水平（為3666.2元）；如果按照世界銀行5.5美元的中高收入國家貧困線標準（對應于2018年價格水平的8545元人民幣），接近2018年農村居民中等偏下戶的人均收入水平（為8508.5元）；但都明顯低于城鎮居民低收入戶的人均收入水平（為14386.9元）。因此，我國未來如果要按照3.2美元和5.5美元的貧困線標準實現全部人口脫貧，重點還是在農村地區。需要指出的是，近年來農村低收入群體仍舊面臨著收入增長不穩定、收入增長速度低于高收入群體的問題。因此，2020年以后中國的扶貧工作應當重點關注低收入群體的收入增長問題，在保障脫離絕對貧困人口不返貧的基礎上，保障低收入人口的收入增長，這也是縮小收入不平等的重要方面之一。需要指出的是，盡管我國在減貧方面取得了巨大的進步，但是在縮小收入不平等方面仍舊任重道遠。改革開放后的40年，前30年收入差距持續擴大，后10年的收入差距維持高位徘徊，收入分配不平等狀況仍處在較高水平。
第四，提高最低生活保障水平和精準扶貧的精準水平。貧困家庭的人均收入水平低往往與家庭無勞動能力、無收入人口比重高有關。因此，按照較高貧困線標準實現貧困人口脫貧需要提高最低生活保障人群的保障水平，這有賴于我國低保體系的總體投入水平和低保人群的精準識別。我們預計到2020年，大多數地區農村的低保標準可以接近3.2美元的標準。隨著2025年左右中國將整體上實現從中高收入國家邁向高收入國家，2025年可以實現3.2美元國際貧困線標準的全部貧困人口脫貧，以及2030年實現5.5美元的國際貧困線標準的全部貧困人口脫貧。城鄉居民最低生活保障制度是作為社會救助制度存在的，對于扶貧事業將長期發揮不可替代的作用。該制度的有效運行，除了與國家在最低生活保障方面的投入水平有關，還與貧困人口的精準識別有關。總體來看，隨著我國精準扶貧工作的推進，貧困人口的精準識別已經具備較好的制度運行基礎。截止2018年底，全國所有縣（市、區）的農村低保標準動態達到或超過國家扶貧標準，1812萬建檔立卡貧困人口納入社會救助兜底保障。如果建檔立卡貧困人口能夠全面覆蓋現有農村貧困人口，2019年和2020年通過社會保障兜底完成2020年全部貧困人口脫貧的攻堅戰基本可以完成。按照“兩不愁三保障”的標準，消除這些貧困人口必然要求“精準扶貧”實施得更加精準，減少形式主義，并且需要各級政府加大針對這些貧困人口扶貧力度。
三、政策建議
2020年后，中國將進入扶貧5.0版（2020—2030年），體現為高質量扶貧，即建立更高的扶貧標準和更加完善的扶貧制度體系保障，在新時代推進實現共同富裕的目標，為2035年基本實現社會主義現代化夯實社會基礎。基于以上討論，我們給出如下政策建議。
第一，鞏固2020年全部消除貧困人口的成果。2020年后，保持現有扶貧工作機制，進一步加強扶貧開發工作機構、工作隊伍，充分發揮政治優勢和組織優勢，繼續加強全國及各地對口幫扶的綜合扶貧體系，加強幫扶力度。主要扶貧方略仍然是以精準扶貧為主要思路，開發式扶貧和內源式發展相結合，扶貧到村、到戶、到人。基于精準扶貧的工作總思路，持續監測集中連片貧困地區的低收入人群的生產生活狀況和公共服務水平。
第二，充實低收入人群的能力建設。充實低收入人群收入增長的保障機制主要是面向具備勞動能力的低收入人群。要特別關注低收入的農村地區。結合鄉村振興戰略，在推進農業農村現代化的過程中，重點關注低收入家庭（包括低收入戶和中等偏下收入戶）的持續收入增長問題，并不斷提高農村基礎設施和基本公共服務水平。
第三，調整國家扶貧線標準。參照世界銀行提出的國際貧困線標準，提高現有國家扶貧標準。我們建議后2020年的減貧目標為：第一步在“十四五”時期參照世界銀行3.2美元的中低收入國家貧困線標準作為國家貧困線，實現到2025年全部消除按照此標準的貧困人口；第二步在“十五五”時期按照世界銀行5.5美元的中高收入國家貧困線標準，到2030年全部消除按照此標準的貧困人口。參照這兩個標準的減貧速度，我們認為實現兩個目標基本可行。
第四，提高貧困人口的最低生活保障水平以及精準扶貧的精準度。2020年后把國家貧困線標準和最低生活保障標準相統一，不斷提高最低保障水平。2020年以后，可以考慮依據不同地區實際生活成本設定多樣化的低保標準，逐步實現國家最低標準和地區多樣性標準的結合。與此同時，要求各個地區的低保標準設定動態化，與地區的經濟發展水平相適應。2020年后高質量扶貧的重要支柱是提高精準減貧的精準度，這是決定高質量扶貧的關鍵因素，重點是加強低收入人群的監測與保障。重點人群包括無親屬供養來源的農村老人、農村低收入家庭的貧困兒童、單親低收入家庭兒童、無勞動能力及缺乏供養來源的殘疾人。針對這些人群要不斷夯實和提高農村新農保制度和最低保障制度。
第五，制定《中國農村扶貧開發綱要（2021-2030）》。基于“鞏固、調整、充實、提高”的扶貧工作思路，我們建議2020年完成制定第三個跨越十年的農村扶貧開發綱要，即《中國農村扶貧開發綱要（2021-2030）》。2020后，不斷完善有中國特色的扶貧制度，保持助貧工作的連續性、動態性、可持續性。對低收入及無收入人群的生活保障和發展支持在政策上不缺失，在支持力度上不斷加大，滿足他們對美好生活的需求是社會主義制度優越性的內在要求。這需要繼續發揚原有扶貧體系的制度優勢，進一步整合全社會資源，構建國家助貧、產業助貧、社會援助三位一體的國家低收入人群保障工作格局，構建助貧發展的長效機制。
（作者單位：清華大學公共管理學院、國情研究院。原題《中國2020年后扶貧新戰略——扶貧成就、主要目標、總體思路與政策建議》,《中國行政管理》2019年第11期，中國社會科學網 張振/摘）
（來源：《中國行政管理》）
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