法治政府屬于廣義的法治國(guó)家范疇。習(xí)近平總書記在不同的場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)過(guò)，“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。從現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家和法治政府的基本原理來(lái)看，法治政府也絕不僅僅意味著行政系統(tǒng)自身更加規(guī)范化，更意味著政府職能的積極履行，行政權(quán)受到有效監(jiān)督和制約，人民權(quán)益得到切實(shí)的維護(hù)。我國(guó)絕非西方之權(quán)力分立與制衡，但權(quán)力分工以及相互之間的監(jiān)督和制約，也是我國(guó)憲法的重要體現(xiàn)。因此，在法治政府建設(shè)研究中，必須跳出政府系統(tǒng)自身規(guī)范化的單向度視角，從整體視角出發(fā)，從法治國(guó)家與法治政府的基本原理和我國(guó)憲法架構(gòu)出發(fā)，以內(nèi)外雙重視角觀察和審視法治政府建設(shè)，以免法治政府建設(shè)存在盲區(qū)、走入誤區(qū)。
人類是經(jīng)驗(yàn)性動(dòng)物，一個(gè)社會(huì)和國(guó)家很大程度也是如此，我們需要從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)中找到解決問(wèn)題的方法。改革開放以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是由行政主導(dǎo)、自上而下推動(dòng)的，這種模式已經(jīng)在學(xué)界和社會(huì)中形成共識(shí)。然而，以往我們?cè)诜ㄖ握ㄔO(shè)的研究中對(duì)外部視角的關(guān)注較為缺乏，與法治政府外部視角的重要性之間有差距。比如，一些行政系統(tǒng)自身發(fā)布的系列依法行政、法治政府建設(shè)的規(guī)劃性文件，由于受制于發(fā)布主體的性質(zhì)和權(quán)限，難以從外部視角進(jìn)行規(guī)劃。而作為外部視角主要主體的司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)則因?yàn)榍啡北匾臋?quán)威和權(quán)限，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。
誠(chéng)然，此種模式有其優(yōu)點(diǎn)，這種優(yōu)點(diǎn)對(duì)于一個(gè)亟須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域全面發(fā)展的國(guó)家尤為重要。相較于政府以外的其他主體，政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有更多的權(quán)威以及更為有效和直接的制度工具來(lái)推動(dòng)政府改革和社會(huì)變革，尤其是對(duì)于法治政府建設(shè)中的痼疾頑疾而言更是如此。這一點(diǎn)在環(huán)境治理領(lǐng)域表現(xiàn)得非常明顯，雖說(shuō)行政訴訟法已確立行政公益訴訟制度，但顯然檢察機(jī)關(guān)難以承擔(dān)在重大問(wèn)題上監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)的重任。我們可以想象，若沒有中央生態(tài)環(huán)保督察，問(wèn)題的解決幾乎是不可能的。然而，從日常性、常態(tài)性監(jiān)督來(lái)看，最好的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是來(lái)自公民、社會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，這種模式的不足之處即法治政府建設(shè)及其成效，基本取決于行政系統(tǒng)自身的主動(dòng)性和積極性，其他主體難以充分發(fā)揮有效的推動(dòng)和協(xié)同作用，甚至可能產(chǎn)生制度依賴，即依法行政產(chǎn)生向上的慣性依賴，這顯然不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的法治政府建設(shè)。
當(dāng)前法治政府建設(shè)最主要的難題，也是法治政府的核心價(jià)值所系，即當(dāng)行政行為侵犯公民權(quán)益時(shí)，亟須解決好如何以有效的法律救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制保障公民的合法權(quán)益。保障公民權(quán)益應(yīng)當(dāng)是法治政府建設(shè)的核心價(jià)值問(wèn)題。很大程度上，這正體現(xiàn)了重視外部視角層面下法治政府建設(shè)的重要意義。
在國(guó)家有機(jī)體說(shuō)看來(lái)，國(guó)家是一個(gè)由機(jī)關(guān)組成的單一整體。不同的國(guó)家機(jī)關(guān)必須能夠發(fā)揮其各自應(yīng)有的國(guó)家職能，作為整體的國(guó)家才能健康生長(zhǎng)。因此，對(duì)法治政府之建設(shè)和規(guī)劃，應(yīng)從內(nèi)外雙重視角體系化為之。施密特·阿斯曼認(rèn)為，體系學(xué)負(fù)有下列義務(wù)：研究制度與制度相互間之銜接性及其相互依賴性問(wèn)題，并且思考因其相互關(guān)聯(lián)所引發(fā)回溯效應(yīng)之其他個(gè)別議題。體系推進(jìn)法治國(guó)家與法治政府建設(shè)，意味著必須解決內(nèi)外視角下法治政府建設(shè)各項(xiàng)制度之間的銜接性及其相互依賴性問(wèn)題。推進(jìn)我國(guó)行政法治，應(yīng)從外部視角進(jìn)行結(jié)構(gòu)性強(qiáng)化。由此，以下幾個(gè)方面需要重點(diǎn)關(guān)注：首先，深入推進(jìn)和強(qiáng)化對(duì)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件合憲性、合法性的外部審查；其次，推動(dòng)行政訴訟體制與制度的深化改革，使行政訴訟發(fā)揮對(duì)行政行為審查的支撐性作用，切實(shí)保障公民權(quán)益、監(jiān)督行政行為、化解行政糾紛；再次，系統(tǒng)規(guī)劃行政公益訴訟制度，讓作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮常態(tài)性法律監(jiān)督的制度功能，同時(shí)防止依法行政對(duì)上級(jí)的制度性依賴；最后，做好內(nèi)外視角下各項(xiàng)制度之間的銜接、協(xié)調(diào)與整合，如積極探索實(shí)施規(guī)章和規(guī)范性文件司法機(jī)關(guān)個(gè)案具體審查與權(quán)力機(jī)關(guān)抽象審查之間的制度銜接等。
總之，法治政府是在法治中國(guó)這一大環(huán)境中的法治政府，法治政府建設(shè)必須從保障公民合法權(quán)益的核心價(jià)值維度，給予外部視角更多的關(guān)注、進(jìn)行更多的改革。
（王學(xué)輝 作者系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院二級(jí)教授）
轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
滇公網(wǎng)安備 53040202000256號(hào)
