法治政府屬于廣義的法治國家范疇。習近平總書記在不同的場合反復強調(diào)過，“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。從現(xiàn)代社會法治國家和法治政府的基本原理來看，法治政府也絕不僅僅意味著行政系統(tǒng)自身更加規(guī)范化，更意味著政府職能的積極履行，行政權受到有效監(jiān)督和制約，人民權益得到切實的維護。我國絕非西方之權力分立與制衡，但權力分工以及相互之間的監(jiān)督和制約，也是我國憲法的重要體現(xiàn)。因此，在法治政府建設研究中，必須跳出政府系統(tǒng)自身規(guī)范化的單向度視角，從整體視角出發(fā)，從法治國家與法治政府的基本原理和我國憲法架構出發(fā)，以內(nèi)外雙重視角觀察和審視法治政府建設，以免法治政府建設存在盲區(qū)、走入誤區(qū)。

人類是經(jīng)驗性動物，一個社會和國家很大程度也是如此，我們需要從過去的經(jīng)驗中找到解決問題的方法。改革開放以來，我國法治政府建設在長時間內(nèi)是由行政主導、自上而下推動的，這種模式已經(jīng)在學界和社會中形成共識。然而，以往我們在法治政府建設的研究中對外部視角的關注較為缺乏，與法治政府外部視角的重要性之間有差距。比如，一些行政系統(tǒng)自身發(fā)布的系列依法行政、法治政府建設的規(guī)劃性文件，由于受制于發(fā)布主體的性質(zhì)和權限，難以從外部視角進行規(guī)劃。而作為外部視角主要主體的司法機關、檢察機關則因為欠缺必要的權威和權限，難以發(fā)揮應有的作用。

誠然，此種模式有其優(yōu)點，這種優(yōu)點對于一個亟須在經(jīng)濟社會等領域全面發(fā)展的國家尤為重要。相較于政府以外的其他主體，政府內(nèi)部上級對下級擁有更多的權威以及更為有效和直接的制度工具來推動政府改革和社會變革，尤其是對于法治政府建設中的痼疾頑疾而言更是如此。這一點在環(huán)境治理領域表現(xiàn)得非常明顯，雖說行政訴訟法已確立行政公益訴訟制度，但顯然檢察機關難以承擔在重大問題上監(jiān)督行政機關積極履行職責的重任。我們可以想象，若沒有中央生態(tài)環(huán)保督察，問題的解決幾乎是不可能的。然而，從日常性、常態(tài)性監(jiān)督來看，最好的監(jiān)督應當是來自公民、社會和檢察機關的監(jiān)督。因此，這種模式的不足之處即法治政府建設及其成效，基本取決于行政系統(tǒng)自身的主動性和積極性，其他主體難以充分發(fā)揮有效的推動和協(xié)同作用，甚至可能產(chǎn)生制度依賴，即依法行政產(chǎn)生向上的慣性依賴，這顯然不利于長遠的法治政府建設。

當前法治政府建設最主要的難題，也是法治政府的核心價值所系，即當行政行為侵犯公民權益時，亟須解決好如何以有效的法律救濟和監(jiān)督機制保障公民的合法權益。保障公民權益應當是法治政府建設的核心價值問題。很大程度上，這正體現(xiàn)了重視外部視角層面下法治政府建設的重要意義。

在國家有機體說看來，國家是一個由機關組成的單一整體。不同的國家機關必須能夠發(fā)揮其各自應有的國家職能，作為整體的國家才能健康生長。因此，對法治政府之建設和規(guī)劃，應從內(nèi)外雙重視角體系化為之。施密特·阿斯曼認為，體系學負有下列義務：研究制度與制度相互間之銜接性及其相互依賴性問題，并且思考因其相互關聯(lián)所引發(fā)回溯效應之其他個別議題。體系推進法治國家與法治政府建設，意味著必須解決內(nèi)外視角下法治政府建設各項制度之間的銜接性及其相互依賴性問題。推進我國行政法治，應從外部視角進行結構性強化。由此，以下幾個方面需要重點關注：首先，深入推進和強化對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件合憲性、合法性的外部審查；其次，推動行政訴訟體制與制度的深化改革，使行政訴訟發(fā)揮對行政行為審查的支撐性作用，切實保障公民權益、監(jiān)督行政行為、化解行政糾紛；再次，系統(tǒng)規(guī)劃行政公益訴訟制度，讓作為法律監(jiān)督機關的檢察機關更好發(fā)揮常態(tài)性法律監(jiān)督的制度功能，同時防止依法行政對上級的制度性依賴；最后，做好內(nèi)外視角下各項制度之間的銜接、協(xié)調(diào)與整合，如積極探索實施規(guī)章和規(guī)范性文件司法機關個案具體審查與權力機關抽象審查之間的制度銜接等。

總之，法治政府是在法治中國這一大環(huán)境中的法治政府，法治政府建設必須從保障公民合法權益的核心價值維度，給予外部視角更多的關注、進行更多的改革。

（王學輝 作者系西南政法大學行政法學院二級教授）

轉自：中國社會科學網(wǎng)