“郡縣治，天下安。”高效能的基層治理不僅是中國國家治理的基礎，也是中國社會建設的題中之義。近年來，中央政策和地方實踐都將基層治理置于一個前所未有的政策高度，圍繞基層治理的探索實踐不斷涌現，形成了多學科參與的熱點議題。
基層治理具有復雜性，其研究邊界較為模糊。因此，系統梳理基層治理問題，不僅對研究者本身的知識儲備提出了要求，而且還要求研究者對基層治理具備整體把握思考的能力。從這個角度來說，福建農林大學陳建平等新著《中國國家治理中的基層效能》（以下簡稱《基層效能》）一書就具有較強的探索性。
■《中國國家治理中的基層效能》，陳建平等著，中國工人出版社2025年版
《基層效能》的主要貢獻可以概括為三個方面。
一是提煉基層治理效能問題的四對關系。作者開篇就提到，基層治理的效果“直接影響國家秩序的穩定和社會發展的活力”，高效能的基層治理需要平衡好四對關系。一是效率與價值。基層治理處在行政鏈條的末梢，對行政效率的追求在基層被放大，但是這種放大必須控制在“以人民為中心”的發展目標范圍內。二是正式制度與非正式制度。基層治理的特殊性在于匯集了內生型制度與外嵌型制度，但是這兩種制度在實際運行中存在張力，平衡好二者關系需要發揮基層治理主體的能動性和創造性。三是平衡秩序與活力。誠如作者所言，單純運用國家強制力規制經濟和社會法治建設并不總是成功的，其難點在于通過制度框架和機制設計實現多元主體的有效參與，而有效參與顯然不是無序參與，需要加入秩序機制。四是平衡守正與創新。用好基層治理創新有益于基層治理的現代化，但基層治理創新不是“破壞性活動”，而是需要走向作者提出的“負責任創新”，即以問題為導向，以解決實際問題為價值標準。
二是梳理基層治理效能的主要議題。既有研究主要聚焦基層治理的一個或幾個領域，領域之間缺少深入系統的對話，基于整體性的思考更是稀缺。《基層效能》一書用9章30余萬字，對中國場景下的基層治理進行了全面系統梳理。這種系統性主要表現在兩個方面。一是關鍵詞的系統性。梳理《基層效能》的內容，可以提煉出轉型、主體、價值、制度、應急、數治、實踐、評價和變革等關鍵詞，這些關鍵詞幾乎覆蓋了當代中國基層治理的絕大部分場景。并且，這些關鍵詞涉及的篇章又會拓展出系列子關鍵詞。關鍵詞的全面性使得《基層效能》成為目前學界少有系統討論基層治理的學術著作。二是行文節奏的呼應性。從篇章布局看，作者從城鄉中國開始討論，把城鄉中國作為討論基層治理的原點，準確捕捉到當代中國基層治理的時代性特征，為整本書的分析增添了較強的時代色彩。城鄉中國由此成為作者分析基層治理主體、價值、制度、應急、數治和實踐議題的底色。具體來看，《基層效能》一書的9章其實可以拆解為三個部分，第一章到第三章偏重宏觀結構的解讀，第四章到第八章側重具體實踐的剖析，第九章側重中觀變革議題的審思，整本書由此形成了從宏觀到微觀的切入、再從微觀到中觀的知識飛躍。
三是構建基層治理效能的評估指標體系。《基層效能》之所以能夠在現實關懷的基礎上做到系統集成，歸功于作者抓住了“基層治理效能”這個“牛鼻子”，所有的分析都圍繞基層治理效能展開。談效能就不能不談標準。《基層效能》在完成了對基層治理效能的理論分析后，又專門討論基層治理效能的評價方法和應用問題，從治理主體、治理工具、治理過程和治理成效四個方面構建了一套評估基層治理效能的指標體系。這些指標體系的建構具有較強的實踐價值，可以為實務界開展相關工作提供參考。
可以說，《基層效能》一書通過以上三個方面的努力，揭示了當代中國基層治理效能的內在密碼，為我們更加全面地理解基層治理的中國邏輯提供了一個窗口。當然，正如作者所指出的，要在城鄉中國這一轉型情境下理解基層治理效能問題，就要在動態和比較兩個層面不斷考察基層治理效能所面臨的新變化和新議題。由此而言，《基層效能》其實也留下了一些研究缺憾，為后來研究者提供了拓展空間。
從動態的角度來說，當下基層治理處在轉型階段，距離定型還有一定距離，新變化和新議題將會不斷涌現。譬如，伴隨著中國經濟社會的持續變化，就業結構和居住空間等正在持續變化，新興就業群體不斷涌現，城市中的保障性住房等新型社區也挑戰著固有的屬地治理模式。這些新的變化對既有基層治理體制提出了新的挑戰。而在應對這些變化和挑戰的過程中，基層治理體制實際上形成了一定的“問題—壓力—調適”的應對機制，這就需要更加全面地分析基層治理效能問題背后的國家治理邏輯。從題目看，中國國家治理也構成了《基層效能》的主標題關鍵詞，從這個角度講上述研究任務也應該成為該書的研究重點。
從比較的角度來說，一方面，城市和鄉村兩個空間的差異已經無法充分解釋不同空間下基層治理的差異，在轉型加速的背景下，基層治理的差異已經逐漸演變出人口流入地和流出地的兩個不同面向。這種差異無法簡單地以熟人社會和陌生人社會作為界限，而是需要回到治理需求這個主線上來。由此出發，需要進一步挖掘和比較人口流入地和流出地的治理需求，并進一步比較這種治理需求在問題—壓力—調適模式上的反饋差異。另一方面，如作者所言，基層治理效能也會受到非正式制度的深刻影響，而非正式制度則呈現出隨地理區域變化的特征。譬如，在東南沿海區域，宗族等非正式制度對基層治理的影響就更為明顯，而在長江中下游區域，對非正式制度的考察就不得不把市場因素所帶來的沖擊納入分析范圍。由此出發，對基層治理效能的分析也需要將區域特殊性納入分析框架，尤其要將區域特殊性納入對基層治理效能的評價指標中，根據特定區域的存量現實，因地制宜地評估其治理效能。由此出發，因地制宜不僅是高效能基層治理的重要實現機制，也是高效能基層治理研究需要堅持的重要原則。
（作者：付建軍 華東政法大學政府管理學院副教授）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報
滇公網安備 53040202000256號
